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沅政辦發〔2025〕15號

各鎮人民政府、街道辦事處，市直有關單位：

《沅江市構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制實施方案》已經市人民政府同意。現印發給你們，請認真組織實施。

沅江市人民政府辦公室

2025年8月20日

沅江市構建汛旱并防與耕地置換

協同推進機制實施方案

為全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，按照省委、省政府及益陽市委、市政府政府的決策部署，圍繞穩定耕地總量、提升耕地質量、優化耕地布局總體目標，統籌做好耕地保護和防汛抗旱工作，全面提升人民生命財產安全、糧食安全和水安全保障能力，結合我市實際，制定本方案。

一、總體目標

系統謀劃、改革創新、突出特色、形成經驗。耕地保護責任全面落實，糧食生產保障有力，水資源高效協同利用，全市經濟高質量發展。

近期目標（2025年年底）：黃茅洲鎮、草尾鎮、泗湖山鎮、新灣鎮開展試點，探索構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制。

中期目標（2026年年底）：全市其他鎮（街道、中心）充分借鑒試點地區經驗做法，全面構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制。

遠期目標（2029年年底）：構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制運行順暢，各類重大水利工程建設和耕地保護協同融合、相得益彰，汛旱防御能力和耕地旱澇保收能力全面提升，全市耕地數量有增加、質量有提升、布局更優化。

二、重點任務

（一）協同推進汛旱并防與耕地開發復墾恢復，穩定耕地總量。充分考慮水資源承載能力，在摸清全市新增耕地潛力基礎上，因地制宜通過多種途徑增加耕地總量。

1.依托環洞庭湖區域水資源配置工程批量增加耕地。以黃茅洲鎮為試點單位，通過實施骨干支渠輸配水工程、新改擴建水源工程，發揮水利工程新增耕地和提升灌溉能力作用，促進洞庭湖區擴面積、提單產、保增收，全面提升糧食生產能力。全市各鎮（街道、中心）針對2024年10月后的非耕地，按照“以水定地，以地配水”的原則，協同推進耕地恢復項目，預計新增耕地5165畝。以黃茅洲鎮為試點單位，預計新增耕地326畝。（責任單位：市自然資源局、黃茅洲鎮）

2.依托城鄉建設用地增減掛鉤推進閑置土地、低效用地整理恢復為耕地。協同推進蓄洪垸居民遷建與耕地墾造，因地制宜將退化果園、坑塘、廢棄建設用地統籌恢復為耕地，探索將其他閑置、低效國有農用地和建設用地退出，整理恢復為耕地。同時完善農田水利基礎設施，提高農田灌溉效率和排澇抗旱能力。（責任單位：市自然資源局、市城投集團）

（二）協同推進汛旱并防與耕地改造，提升耕地質量。堅持量質并重，改善耕地灌溉條件、機械化生產能力和農業生產適應性，利用優質耕作層資源改善土壤條件，多措并舉提升新增耕地質量。

3.汛旱并防與高標準農田建設相結合。科學編制高標準農田建設實施方案，優先將洞庭湖區和其他平原區、大中型水利灌區范圍內條件較好的耕地以及周邊適宜墾造的優質后備資源納入高標準農田建設范圍，推動小田改大田、散田變整田、旱地變水田，建設旱澇保收、高產穩產現代化良田，實行嚴格保護。以草尾鎮、黃茅洲鎮為試點區域，實施5萬畝高標準農田建設項目，預計新增水田297畝。（責任單位：市農業農村局、草尾鎮、黃茅洲鎮）

4.汛旱并防與全域土地綜合整治相結合。以草尾鎮、泗湖山鎮為試點區域，通過學習借鑒“千村示范、萬村整治”工程經驗，系統考量區域全要素需求，強化水資源剛性約束，提高農田灌溉效率和抗早能力，加強耕地集中連片整治，優化耕地和永久基本農田布局。預計新增耕地750畝。（責任單位：市自然資源局、草尾鎮、泗湖山鎮）

（三）協同推進汛旱并防與耕地園地林地置換，優化耕地布局。以可長期穩定利用耕地增量為基礎，以區域補充耕地指標和耕地保護目標置換為手段，以糧食安全、產業協調發展和農民增收為目標，按照“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林”要求，穩妥有序推進耕地與園地、林地置換。

5.做好置換需求摸底和有序實施。以新灣鎮為試點區域，開展新增耕地潛力和園地林地資源調查，明確可退出耕地和可退出園地、林地情形，制定耕地、園地、林地置換政策。做好置換有序實施。堅持“先補后占、退補平衡”原則，以增加耕地穩總量為基礎，適度做好耕地置換，有序推進山上耕地逐步調整到山下、果樹苗木上山上坡。國家公益林和自然保護地、國有林場等區域的林地及25度以上陡坡林地，原則上不得置換為耕地，重點將山區無人耕種的零星耕地、25度以上不宜耕種的坡耕地和嚴重災毀耕地等難以穩定利用的耕地置換為園地或林地，發展林果產業，逐步構建“山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸良田”的農業生產格局。（責任單位：市自然資源局、市林業局、新灣鎮）

三、創新機制

（一）建立部門聯席會議機制。建立市級構建汛旱并防與耕地置換協同推進工作聯席會議機制，組建工作專班，專班辦公室設市自然資源局。研究制定決策議事組織辦法，原則上每月召開1次調度會議，聽取工作情況匯報，研究解決汛旱并防和耕地置換協同推進工作中的重大事項、重要問題，調度部署階段性工作，推動工作穩步有序開展。市委改革辦根據實際工作需要，適時召開工作推進會。（責任單位：市自然資源局、市委改革辦、市發展改革局、市財政局、市交通運輸局、市農業農村局、市水利局、市林業局）

（二）建立規劃管控機制。以國土空間規劃為基礎，按照“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”總體要求，協同推進耕地保護、林地保護利用、河湖水域保護、水利工程建設、高標準農田建設、農村公路建設等專項規劃編制和實施。按照耕地、園地、林地的優先序，科學安排水利工程建設、農村公路建設、耕地開發復墾恢復、高標準農田建設、全域土地綜合整治和耕地園地、林地空間置換。（責任單位：市自然資源局、市交通運輸局、市農業農村局、市水利局、市林業局）

（三）建立信息共享機制。以年度國土變更調查成果、國土空間規劃為基礎，自然資源、農業農村、水利、交通運輸、林業部門協同開展資源調查評價，動態管理可新增耕地、可提質改造耕地、可置換低效林地資源潛力和難以長期穩定利用耕地資源，推進跨部門資源數據信息共建共享共用。（責任單位：市自然資源局、市交通運輸局、市農業農村局、市水利局、市林業局）

（四）建立項目聯合會商機制。聚焦國家重大戰略部署，緊盯國家政策和資金投向，結合實際，謀劃部署一批示范引領強、綜合效益好的重大工程項目。堅持多目標統籌、多要素聚集，在項目工程的可行性研究和初步設計階段，對汛旱并防和耕地保護類項目進行聯合會商。新立項的水利設施工程和農村公路工程要分析研究耕地占用補充和新增耕地情況，灌區類水利工程建設要將新增耕地和新增灌溉能力作為選址立項的重要考量因素，耕地開發復墾恢復、全域土地綜合整治、高標準農田建設等耕地保護類項目要分析研究水源保障和完善水利設施建設等情況，在多目標平衡中實現重大項目綜合效益最大化，做到同謀劃、同部署、同實施。（責任單位：市發展改革局、市財政局、市自然資源局、市交通運輸局、市農業農村局、市水利局、市林業局）

（五）建立資金協同保障機制。堅持有效市場和有為政府協同發力，強化財政資金支持，要加大財政投入和涉農資金統籌力度，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則，將高標準農田建設、水利工程建設、農村公路建設、耕地開發復墾恢復、全域土地綜合整治等資金統籌用于汛旱并防與耕地置換協同推進，鼓勵社會資本參與，發揮各項資金的疊加效益。支持新型經營主體開展規模化種植和經營，規范引導土地經營權有序流轉，實現汛旱并防、耕地保護和群眾增收共贏目標。（責任單位：市財政局、市發展改革局、市自然資源局、市交通運輸局、市農業農村局、市水利局、市林業局）

四、組織實施

（一）強化組織領導。工作專班進一步強化頂層制度設計，加強指導和評估，加強對構建汛旱并防與耕地置換協同推進工作的統籌協調，完善部門協同，形成市、鎮（街道、中心）聯動的工作機制。市級相關部門要密切配合，強化工作協同。

（二）突出示范引領。堅持“由點到面、由易到難、先立后破”原則，謀劃實施5個類型項目。由試點區域到全市范圍，建立符合地方特色的可復制、可推廣工作機制，持續總結經驗，深入挖掘亮點，通過多元化渠道加大宣傳力度，為全省科學有序推進該項工作機制提供沅江經驗和沅江智慧。

（三）加強政策引導。自然資源部門負責完善耕地占補平衡指標統籌機制。財政部門負責統籌有關專項資金，支持構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制，科學安排重點工作任務經費。交通運輸部門負責落實農村公路建設規劃要求，優化項目用地選址，鼓勵綜合利用沿線服務設施和土地資源。水利部門負責建立流域區域可用水量分析評價和灌區類水利工程新增耕地潛力、新增灌溉面積分析評估工作機制，將新增耕地和提升灌溉面積作為水利項目立項的重要效益指標，制定水利工程建設和耕地置換協同推進的支持政策措施。農業農村部門負責制定汛旱并防與高標準農田建設協同的政策措施，將高標準農田建設任務在洞庭湖區和其他平原地區、蓄洪垸、大中型水利灌區范圍內適當傾斜。林業部門會同自然資源部門進一步明確林地管理邊界，加強林地管理，推動耕地園地林地置換。各部門要加強政策取向一致性評估，補充完善政策缺失內容，做好政策傳導實施，統籌考慮汛旱并防與耕地開發利用工作。

（四）保障人民權益。堅持以人民為中心，充分尊重群眾意愿，廣泛深入調查研究，切實維護好群眾合法土地權益，根據實際情況給予合理經濟補償，留出一定過渡期，堅決杜絕“簡單化”“一刀切”等強制復耕行為。及時研判推進過程中可能出現的問題矛盾，做好風險防控預案，維護社會穩定安寧。

附件：1.責任單位重點工作任務清單

2.沅江市汛旱并防與耕地置換協同推進工作聯席會

議名單

附件1

責任單位重點工作任務清單